【裁判文书】

青海省高级人民法院

行政 判 决 书

(2018)青行终94号

　　上诉人(原审被告)西宁市城北区大堡子镇人民政府，住所地青海省西宁市城北区柴达木路双拥路口。统一社会信用代码：×××。

　　法定代表人王娟，镇长。

　　被上诉人(原审原告)张建宁，男，汉族，1963年9月15日出生，住青海省西宁市。公民身份号码：×××。

　　原审被告西宁市城北区人民政府，住所地青海省西宁市城北区朝阳西路27号。统一社会信用代码:×××。

　　法定代表人张爱红，区长。

　　原审被告西宁市城北区建设局，住所地青海省西宁市城北区门源路启程大厦2号楼。统一社会信用代码：×××。

　　法定代表人马春明，局长。

　　原审被告西宁市城北区环境保护局，住所地青海省西宁市城北区门源路启程大厦2号楼。统一社会信用代码:×××。

　　法定代表人高明，局长。

　　原审被告西宁市城北区国土资源局，住所地青海省西宁市城北区门源路31-3号。统一社会信用代码:×××。

　　法定代表人张国栋，局长。

　　原审被告西宁市城北区安全监督管理局，住所地青海省西宁市城北区朝阳西路27号。统一社会信用代码:×××。

　　法定代表人张九林，局长。

　　原审被告西宁市城北区城市管理行政执法局，住所地青海省西宁市城北区海西东路6号。统一社会信用代码:×××。

　　法定代表人刘国政，局长。

　　原审第三人景玉萍，女，汉族，1973年1月1日出生，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码：×××。

　　上诉人西宁市城北区大堡子镇人民政府(以下简称大堡子镇政府)因张建宁诉其及西宁市城北区人民政府(以下简称城北区政府)、西宁市城北区建设局(以下简称城北区建设局)、西宁市城北区国土资源局(以下简称城北区国土局)、西宁市城北区环境保护局(以下简称城北区环保局)、西宁市城北区安全监督管理局(以下简称城北区安监局)、西宁市城北区城市管理行政执法局(以下简称城北区城管局)房屋行政强制一案，不服西宁市中级人民法院(2018)青01行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大堡子镇政府的委托代理人李志强，被上诉人张建宁，原审被告城北区政府的委托代理人王俊，城北区建设局副局长王俊，城北区环保局的委托代理人张凌斐，城北区国土局局长张国栋，城北区安监局副局长赵元林，城北区城管局的委托代理人梁启乐，原审第三人景玉萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2008年3月31日，城北区大堡子镇吴仲村村民委员会与西宁市城北区预制厂签订《土地租赁协议》，将该村11亩集体土地租赁给西宁市城北区预制厂使用。2012年10月4日，西宁市城北区预制厂景玉萍与西宁城东旭宁建筑节能材料厂张建宁签订《租赁合同》，将其厂区内的闲置土地租赁给张建宁使用。张建宁在承租土地上修建厂房从事保温材料加工。2017年8月12日，张建宁的厂房被拆除。

　　2015年3月至2017年7月，城北区环保局等部门多次对张建宁的企业进行检查，责令其停产整改、拆除设备并作出了相应的处罚决定。

　　2017年8月，中共西宁市城北区委办公室、城北区政府办公室发出第9号《督办通知》,将大堡子镇吴仲村保温材料厂环境污染问题列入重点整治对象，确定责任单位为大堡子镇政府。大堡子镇政府接到此通知后告知了第三人景玉萍,景玉萍雇佣陈某拆除了西宁市城北区预制厂院内的厂房。大堡子镇政府向城北区委办公室提交大镇党发〔2017〕84号《关于第9号督办通知重点整治任务办理的报告》，载明办理结果为保温材料厂厂房拆除、清理工作于8月22日完成;现场检查沟渠内未发现存在污水堵塞沟渠现象。

　　一审法院认为，本案的争议焦点为：1.本案实施拆除行为主体的认定;2.拆除行为是否符合法定程序。

　　1.关于本案实施拆除行为主体的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，被告应满足实质性适格的条件。实质性适格，是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。在强制拆除行政案件中，原告应当提供证据证明存在其所有的房屋被拆除、毁损的事实，以及拆除行为系被诉行政机关所为。本案中，张建宁提交的证据虽能证实城北区政府组织相关职能部门在环保督查期间对辖区内违法建设予以拆除，但不能证明此次拆除行动中包括了对其厂房的拆除。虽然城北区政府就张建宁企业环境污染问题向大堡子镇政府下发督办通知、城北区环保局等部门对张建宁的企业进行查处整改，但均不能证明2017年8月12日张建宁厂房的拆除系城北区政府联合相关职能部门实施。故张建宁要求确认城北区政府、城北区建设局、城北区环保局、城北区国土局、城北区安监局及城北区城管局强制拆除其厂房及毁坏财物的诉讼请求缺乏事实依据，证据不足，不予支持。

　　本案被告大堡子镇政府提交景玉萍、陈某的询问笔录欲证实张建宁的厂房系景玉萍雇佣陈某拆除。但在本案庭审中，第三人景玉萍陈述，其于2017年8月12日雇佣陈某拆除完自己的厂房后就离开了，不清楚在其走后陈某是否拆除了张建宁的厂房。证人陈某陈述，景玉萍雇佣其拆除厂房，但不知道其拆除的部分是否包括张建宁的厂房。由此，景玉萍、陈某的询问笔录与庭审中陈述并不完全一致，该组证据不足以证实张建宁的厂房由其他主体违法拆除。且依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，具有实施强制执行的职权的主体为行政机关，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力。本案相关证据能够证实被告大堡子镇政府系张建宁企业环境污染问题的落实单位，其在现场监督张建宁厂房的拆除及后续垃圾处理工作。在被告大堡子镇政府不能证明张建宁的厂房系其他主体拆除的情况下，应认定大堡子镇政府为实施强制拆除的主体,其应当对强制拆除行为承担行政法律责任，是本案适格的被告。

　　2.关于拆除行为是否符合法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关作出行政行为时应履行相应的法定程序。本案中，被告大堡子镇政府在强制拆除张建宁厂房前，未依法履行催告义务，未给予其陈述和申辩的权利，未制作强制执行决定及履行公告程序，违反法定程序。故张建宁请求确认被告大堡子镇政府强制拆除其厂房行为违法及损坏厂房内财物的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第二十六条第一款之规定，判决确认被告大堡子镇政府于2017年8月12日强制拆除张建宁的厂房及损坏厂房内财物的行为违法;驳回张建宁请求确认城北区政府、城北区建设局、城北区环保局、城北区国土局、城北区安监局及城北区城管局于2017年8月12日强制拆除张建宁厂房及损坏厂房内财物行为违法的诉讼请求。本案诉讼费50元，由大堡子镇政府负担。

　　大堡子镇政府上诉称：1.一审判决认定事实不清。2017年8月12日，中共西宁市委向中共西宁市城北区委及区政府下达《西宁市环保督察信访举报案件转办单》，其中包括A0811107号涉及张建宁的信访举报案件，要求于2017年8月14日12时前办理，并将办理结果反馈市环保督察信访办理组。中共西宁市城北区委、区政府将此案的查处责任落实到大堡子镇政府处，要求尽快督促涉案单位和责任人自行拆除。大堡子镇政府按照要求向该场地使用人景玉萍通知了此事，并要求其尽快组织自行拆除，景玉萍于2017年8月12日就自行租赁挖掘机，雇佣人员对现场的违法建设进行了自行拆除，张建宁在拆除现场，并自行安排叉车和运输车辆运走设备和生产材料。根据挖掘机司机的陈述，在拆除厂房时里面基本是空的，存放锅炉的厂房只是拆了一面后，待张建宁将锅炉设备移出后第二天才拆除的，所有雇佣设备和人员的费用均是由景玉萍支付的。大堡子镇政府仅按照督办要求派员现场监督拆除过程，并没有具体实施强制拆除行为。一审判决认定大堡子镇政府是本案适格被告是错误的。且一审判决认定大堡子镇政府毁坏厂房内财物严重缺乏事实和法律依据。2.一审判决适用法律错误。大堡子镇政府自始至终都是与场地使用人景玉萍协调督促其尽快自行拆除事宜。事实也是其租赁设备，组织人员进行了自行拆除，所有费用由其自行承担支付。所以根本不存在违反《城乡规划法》和《行政强制法》相关规定的问题。请求撤销一审判决第一项，依法进行改判，判令张建宁承担本案诉讼费用。

　　张建宁答辩称：1.本案相关证据可以证明，是上级政府向下级政府安排工作，并要求实施强制拆除。2.企业在强制拆除前两个月已经停业整顿，8月11日晚，大堡子镇政府工作人员砸坏门锁进入厂区要实施强制拆除引发冲突，经交涉，镇政府答应给一晚上搬迁时间，但因时间较短，仅搬运部分原材料和机器设备，未搬迁的大部分机器设备在大堡子镇政府强制拆除过程中毁损。景玉萍只拆了自己的厂房和车间，并没有拆除被上诉人的厂房。3.被上诉人并不认识挖掘机司机，景玉萍支付的也仅是拆除其厂房的费用。而被上诉人的厂房车间是在大堡子镇政府的指挥领导下拆除的。4.大堡子镇政府在实施强制拆除时并没有任何手续，也未履行法定程序，被上诉人在一审提交的视频和照片足以证明厂房和机器在大堡子镇政府实施强制拆除时毁损。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　原审被告城北区政府、城北区建设局、城北区环保局、城北区国土局、城北区安监局、城北区城管局同意上诉人大堡子镇政府的意见，原审第三人景玉萍没有发表意见。

　　对一审法院查明的事实，各方当事人均无异议，且本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，结合各方当事人的上诉理由和答辩意见，本案的争议焦点为：1.本案被诉行政强制行为实施主体的认定，2.行政强制行为的合法性认定。

　　1.关于本案被诉行政强制行为实施主体的认定。起诉权是法律赋予公民、法人或者其他组织的一项重要诉讼权利，起诉权的行使应符合一定的条件，以便将不必通过诉讼或者通过诉讼无法解决的行政争议过滤掉。因此，对于起诉人而言，其提起行政诉讼需符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。提起行政诉讼需要符合的四项条件中，有明确的被告，也即原告所诉被告清楚、具体、可以指认;具体的诉讼请求和事实根据仅要求指向有关行政行为，也即当事人能够初步证明行政行为存在，且该行政行为由所列被告实施即可。这也与《中华人民共和国行政诉讼法》最大限度保护行政相对人合法权益的立法宗旨相一致。从客观事实看，在行政强制拆除案件中，行政机关在实施拆除行为时往往并不通知被拆迁人到达现场，即便在场，也会受限于现场封锁或者禁止摄像录像等各方面现实情况，往往只能通过提供部分强拆现场的照片及其他间接证据来证明强拆行为客观存在，且行政机关在对厂房等较大面积房屋实施行政强制拆除时，会借助挖掘机等机械设备，行政机关工作人员通常不会亲自参与。继而导致被拆迁人在行政诉讼中对于强制拆除的举证遇到诸多困难。因此，行政强制拆除案件中的被拆迁人只需承担初步证明责任。本案中，张建宁在提起诉讼时提交照片及视频资料欲证实其厂房被强制拆除，对此，各原审被告均无异议。因此，一审法院认定张建宁的厂房被强制拆除，其起诉有相应的事实根据并无不当。至于实施强制拆除主体的认定。通常情况下，行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为，是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从，没有选择的余地，且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性，是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此，经依法批准的行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中，中共西宁市城北区委办公室、城北区政府办公室第9号《督办通知》中将大堡子镇吴仲村保温材料厂环境污染问题列入重点整治对象，确定责任单位为大堡子镇政府。中共大堡子镇委员会、大堡子镇政府《关于第9号督办通知重点整治任务办理的报告》载明，办理结果为保温材料厂厂房拆除、清理工作于8月22日完成。张建宁提供的证据可以证实当日在强制拆除现场有大堡子镇政府工作人员，大堡子镇政府对此不持异议，但主张其在现场仅履行监督督促职责。经查，张建宁的保温材料厂属《督办通知》整治范围之内，强制拆除行为亦是基于该《督办通知》实施。该通知确定责任单位为大堡子镇政府，故该强制拆除行为实现的是大堡子镇政府的管理目的。大堡子镇政府虽否认张建宁厂房的拆除系其所为，但其所提供的证据不足以证明其主张，且其提供的景玉萍及陈某的询问笔录与二人庭审陈述不一致，在此情况下，一审法院认定大堡子镇政府为实施强制拆除的主体，为本案适格被告并无不当。

　　一审法院经审查认定张建宁要求确认城北区政府、城北区建设局、城北区环保局、城北区国土局、城北区安监局及城北区城管局强制拆除其厂房及毁坏财物的诉讼请求缺乏事实依据，证据不足，不予支持，并据此驳回了其针对上述原审被告的诉讼请求。对此项判决结果各方当事人均无异议。且经本院审查张建宁针对上述被告提起行政诉讼，其提交的证据确不能证明其主张成立。因此，一审法院此项判决结果并无不当，本院予以确认。

　　2.关于行政强制行为的合法性认定。依法行政包括实体正义和程序正义。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，还要程序合法。行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规都规定了行政程序，违反了法定程序，就属于行政违法。《中华人民共和国城乡规划法》对于城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，赋予了建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关作出行政行为时应履行相应的法定程序。本案中，张建宁在提起诉讼时提交照片及视频资料显示其厂房内设备被埋压在厂房倒塌的建筑材料中，大堡子镇政府并未提交相应证据证明其在强制拆除张建宁厂房前，依法履行法定程序，亦未提交相应证据证明在强制拆除张建宁厂房时未造成厂房内财物损坏。故一审法院确认大堡子镇政府强制拆除张建宁厂房行为及损坏厂房内财物的行为违法并无不当。

　　综上，大堡子镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　一、二审案件受理费各50元由西宁市城北区大堡子镇人民政府承担。

　　本判决为终审判决。

审判长　　刘富梅

审判员　　吴晓良

审判员　　陈　焱

二〇一八年十月二十二日

书记员　　郝　洋

来源：网络

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