《行政处罚法》并未规定行政处罚决定的生效时间，理论界和司法实务中存在不同认识，而一些法律和司法解释又规定了以行政处罚生效时间作为某种计算的起点。

因此，有必要对行政处罚决定的生效时间进一步研究，以期尽快形成共识，并落实在实体法中。

一、实体法的有关规定 （一）规定行政处罚生效之日，但未明确生效时间 《中华人民共和国出口管制法》（2020年修订）第三十九条：违反本法规定受到处罚的出口经营者，自处罚决定生效之日起，国家出口管制管理部门可以在五年内不受理其提出的出口许可申请。 《中华人民共和国对外贸易法》（2016年修订）第六十条：违反本法第十一条规定，未经授权擅自进出口实行国营贸易管理的货物的，国务院对外贸易主管部门或者国务院其他有关部门可以处五万元以下罚款；情节严重的，可以自行政处罚决定生效之日起三年内，不受理违法行为人从事国营贸易管理货物进出口业务的申请，或者撤销已给予其从事其他国营贸易管理货物进出口的授权。 《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十三条：暂扣机动车驾驶证的期限从处罚决定生效之日起计算； 《地质资料管理条例》（2017年修订）第二十一条：伪造地质资料或者在地质资料汇交中弄虚作假的，由负责接收地质资料的地质矿产主管部门没收、销毁地质资料，责令限期改正，处10万元罚款；逾期不改正的，通知原发证机关吊销其勘查许可证、采矿许可证或者取消其承担该地质工作项目的资格，自处罚决定生效之日起2年内，该汇交人不得申请新的探矿权、采矿权，不得承担国家出资的地质工作项目。 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2014〕10号）第十七条：刑法第一百五十三条第一款规定的一年内曾因走私被给予二次行政处罚后又走私中的一年内，以因走私第一次受到行政处罚的生效之日与又走私行为实施之日的时间间隔计算确定。 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）第十七条：本解释所称二年内，以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。 虽然上述规定都载明了行政处罚生效之日，却无一例外均未明确生效时间。 （二）明确行政处罚生效之日的规定 《自然资源行政处罚办法》(2014年4月10日国土资源部令第60号公布，2020年修正）第二十九条第三款：《行政处罚决定书》一经送达，即发生法律效力。 （三）立法释义 针对前述《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十三条的规定，立法部门的释义指出：这里规定的处罚决定生效之日，是指公安机关交通管理部门依照有关法律法规的规定，对有关当事人正式作出予以暂扣驾驶证处罚决定的当日。这里应注意的是，执勤警察先予扣留驾驶证的时间，不是正式的处罚决定，当然也不是处罚生效之日。只有在违法当事人在十五日内到公安机关交通管理部门接受处理，公安机关作出处罚决定，并出具暂扣驾驶证的行政处罚决定书时，才属于这里规定的处罚决定生效之日。 《中华人民共和国行政许可法释义》：送达一种法律行为，即能够产生一定的法律后果送达日期是确定法律文书是否生效的重要依据，是确定法定后果的必要条件。

二、理论界观点 （一）行政行为的生效规则 一般来说，行政行为的生效规则大致可分为以下四种： （一）即时生效 行政行为一经作出即具有效力，对行政相对人立即生效。行政命令大都遵循这种生效规则。 （二）告知生效 所谓告知生效，是指行政行为须告知相对人后方能生效。 （三）受领生效 受领生效是指行政行为须经相对人受领后方能生效。受领与告知的区别主要在于，告知所强调的是行政主体的告知行为，而受领所强调的则是行政相对人的接受、领会或真正知道。 （四）附条件生效 附条件生效又称为附款生效。当行政行为的作出附有条件时，该条件达到之时即为该行政行为的生效之时。 行政行为的生效规则主要有下列几种： 1、即时生效。 即时生效的行为因为是当场作出，立即生效，其适用范围相对较窄，适用条件相对较为严格，它一般适用于紧急情况下所作出的需要立即实施的行为。 2、受领生效。 受领生效，一般适用于特定人为行为对象的行政行为，行政行为的对象明确、具体，一般是采用送达的方式。 3、公告生效。 与受领生效不同，公告生效所适用的对象是难以具体确定的相对方，包括不特定的多数人和具体的相对方，但住所地不明确，从而使行政行为的内容无法一一告知或难以具体告知。 4、附条件生效。 行政行为的生效时间一般为告知（抽象行为的公布亦视为告知）、受领之时或附款规定之时。应当指出的是，行政行为自受领和附条件所定法律事实发生之时起所发生的法律效力，是行政行为的确定力、拘束力和执行力。行政行为的公定力都是自告知（成立）之时起发生的。法国行政法学者认为，上述生效时间是仅就行政相对人而言的，行政行为对行政主体的生效时间是行政行为的成立之时。 除法律有特别规定外，行政行为在通知当事人之日起，才能生效。 一般认为，行政行为的生效时间分为即时生效、送达生效或附款生效等几种情况。 行政决定是基于行政机关意思表示而发生法效力的行政行为，所以，它发生法效力的时间点是行政机关的意思表示依法送达到行政相对人，或者依照法规定将这种意思表示置于行政相对人应当知道的状态，有法特别规定或者行政决定附有生效条件与期限的除外。 我国现行行政法律规范对具体行政行为的生效条件未有明确规定，实践中，行政决定的送达方式仍然是参照民事诉讼的送达方式。具体行政行为作出后，即行政决定程序完毕后，对具体行政行为的作出机关就产生效力，而只有在具体行政行为完成了生效程序后，才对相对人产生法律效力。 行政决定的生效时间一般为告知之时或附款规定之时。行政决定的效力发生于告知之时，是一般原则。我们认为，有关论著中所称的受领之时生效和立即生效两种情况并不存在。 一般而言，行政行为自作出之时即开始发生法律效力。但是，行政行为作出之时，行政相对人并不一定立即知晓，行政相对人并不知晓的行政行为对其不能产生法律效力。因而，行政行为对行政主体生效的时间是行政行为作出之时，而对行政相对人的生效时间则根据情况不同可以分为及时生效、送达生效和附条件生效。 （二）行政处罚决定的生效时间 理论界对此论述不多。 行政处罚决定书一经送达，便产生一定的法律效果。 关于行政行为的成立与生效的时间点问题。有人认为成立与生效为同一时间点，行政行为作出后具备形式要件并送达相对人后即告成立，并开始生效。有人认为是两个时间段，具备形式要件后，成立；送达相对人后，生效。有人认为应当区分行政行为的内容：对相对人不利的行政行为，具备形式要件后，即成立，但送达相对人后始生效，对相对人有拘束力；有利于相对人的，具备形式要件成立后即生效，对行政机关有约束力。有人主张区分行政机关与相对人而不同：对行政机关而言，行政行为成立即对其才生效；对相对人而言，送达后始生效。 另一种观点认为，行政处罚决定的生效时间是在行政处罚决定书送达行政相对人之日。小编认为，这种观点是正确的。 小编认为，行政处罚决定书可以规定生效时间，如果没有规定，行政处罚决定书应当在行政处罚决定作出时立刻生效。 行政处罚决定书送达之日即生效时间

三、司法界观点 司法著作 行政主体作出行政行为只有通过告知才能产生对行政相对人的法律效力。因此，行政行为的告知在行政法上是行政行为生效时间的必要条件。这意味着任何一个性质行为必须附带告知行为才能对行政相对人产生法律效力。 行政处罚决定在行政相对人认可、法定起诉期限届满行政相对人不起诉、或被复议决定或行政判决维持后才发生效力既是法律公平、正义的体现，也是逻辑推理必然的结论。 《中国行政审判案例(第2卷)》第73号案例四川省南充市顺庆区源艺装饰广告部诉四川省南充市顺庆区安全生产监督管理局安全生产行政处罚案的标题为行政处罚告知书未送达相对人，处罚决定无效，裁判要旨为送达是行政执法活动的重要组成部分，如果处罚告知书未予送达行政相对人，则行政处罚决定不能成立。 《中国行政审判案例（第3卷）》第113号案例俞飞诉无锡市城市管理行政执法局城市管理行政处罚案裁判要旨为：行政机关在送达行政处罚事先告知书、行政处罚决定书时应依照法定方式送达，否则不仅行政相对人陈述、申辩的权利可能被剥夺，而且行政处罚决定也未生效。 按照行政执法的基本逻辑，行政处罚决定自签发之日成立，宣告或者送达之日生效。 ②如果相对人针对第一次行政处罚提起行政复议或者行政诉讼的，除复议或者诉讼不停止执行的情形外，应以行政复议决定或者行政诉讼裁决生效之日作为起算之日。原因在于，在行为人提起行政诉讼或者行政复议后，除了继续执行行政处罚的情形外，行政处罚并不发生法律效力，故不应作为两年内的起算之日。③需要特别注意的是，如果第一次行政处罚系行政拘留的，则应以行政拘留执行完毕之日起算。

行政实务界观点

送达有着非常重要的法律意义，《公安行政处罚决定书》非经送达不能生效。也就是说，《公安行政处罚决定书》并不是在公安晓芳机构作出处罚决定之日起生效，而应当是在将处罚决定书送达给当事人之日起才生效。 下达《行政处罚决定书》后何时生效？一般有2种观点：①行政处罚只有处于一种稳定的、不可更改的状态，且行政相对人除履行外别无选择时，行政处罚决定书才生效。这不仅要等到行政相对人的法定复议或起诉期限届满，还要等到最终的司法文书生效后，行政处罚才真正发生法律效力。②行政处罚决定的生效时间是在《行政处罚决定书》送达相对人之日。小编赞同第2种观点。 行政处罚决定已经生效主要是指行政处罚决定书已送达给行政相对人。 四、与其它相似行为生效时间的比较 （一）政务处分 《中华人民共和国公职人员政务处分法》第八条第二款：政务处分决定自作出之日起生效。 （二）仲裁 《中华人民共和国仲裁法》第五十七条：裁决书自作出之日起发生法律效力。 （三）司法裁决 1、裁判文书 德国行政法学的开拓者奥托迈耶在《德国行政法》第三版中提出，要将行政处分与司法判决对等视之。[26]行政处罚决定的效力与人民法院判决、特别是二审生效判决相似。无独有偶，有关诉讼法律对二审生效判决的生效时间，也未明确规定。 《民事诉讼法》第一百四十八条：人民法院对公开审理或者不公开审理的案件，一律公开宣告判决。 当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。 《行政处罚法》第六十一条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。与民事诉讼法关于宣判的规定相似。 《民事诉讼法》对人民法院依照第一、二审程序作出的裁判规定了宣判制度。通常情形下裁判发生法律效力的时间应为宣判之时。可见，裁判文书的生效与计算上诉期不同。 《最高人民法院关于刑事案件终审判决和裁定何时发生法律效力问题的批复》（法释〔2004〕7号）：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十三条、第一百九十五条和第二百零八条规定的精神，终审的判决和裁定自宣告之日起发生法律效力。 《北京市法院执行工作规范》（2013年修订）第二十七条第三款：当事人受送达的时间不一致的，法律文书生效之日为最后一名当事人受送达之日。 2、不起诉决定书 《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2012年修订）第四百一十二条第二款：不起诉决定书自公开宣布之日起生效。

五、域外法规定 德国《联邦行政程序法》第四十三条：（1）行政行为以对相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。行政行为内容的有效以通知为准。（2）行政行为未被撤销、废止、以其他方式终止或通过期限届满或其他方式消灭之前，持续有效。（3）无效行政行为始终不产生效力。 我国台湾地区行政程序法 (民国110 年 01 月 20 日)第 110 条：书面之行政处分自送达相对人及已知之利害关系人起；书面以外之行政处分自以其他适当方法通知或使其知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。依该法第92条之规定，行政处罚属于行政处分之一种。 我国澳门地区《行政程序法典》第一百二十一条：（设定义务或负担之行为之效力）向私人设定义务或负担而无须公布之行为，自将该行为通知相对人时起，或自以其它方式使相对人正式知悉该行为时起，又或自开始执行该行为时起，开始产生效果。

六、小编浅见 （一）行政处罚决定生效时间是行政处罚法的基础性问题之一，而且关联其它一些法律的实施，应该加强研究，尽快形成共识，并在法律中予以明确。 （二）对行政处罚决定生效时间认识不一、争论未止的原因，在于行政行为效力的多样性。 理论界一般认为，行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力。 行政行为的公定力是对世效力。由于除行政处罚机关和相对人之外的人通常无从知晓行政处罚内容，且通常与该处罚无利害关系，小编认为，行政处罚决定的公定力应当自作出之日生效。 行政行为的确定力，分为对行政机关的确定力和对相对人的确定力。基于行政行为的严肃性，行政行为自作出之日，就应当对行政机关生效，非经法定程序不得撤销、变更（当然，这仅仅是理论分析，由于尚未送达，行政处罚效力尚未外化，也未被人知晓，此时行政机关其实可以自行重作）；而对相对人而言，应当自送达之日生效。 行政行为的执行力，是行政机关自行或申请司法机关实现行政行为内容的效力。根据法律规定，行政机关申请司法机关实现行政处罚内容为一般原则，自行实现为例外。因此，从理论界到实务界存在诸多认为在行政处罚救济期限届满后行政处罚方才生效，正是基于行政行为的执行力。但是，法律规定了诉讼或复议期间不停止行政处罚的执行，上述认识显然与该规定相悖。如果行政复议或诉讼撤销行政处罚决定，是撤销已经生效的处罚决定，而绝非还未生效的处罚决定。没有发生效力，不会存在撤销问题。 （1）如果把拘束力作为所有效力的总称，也无不可，当然这会使拘束力失去明确的内涵，小编认为，拘束力应局限于具体行政行为对相对人或第三人的效力的称呼，意味着相对人（第三人）应当依具体行政行为的内容享有权利或承担义务。即使对具体行政行为的合法性有所争议，也只能在法定的救济期限之内提起复议或诉讼，所以在法定救济期限届满之后，当事人不得再对具体行政行为的拘束力有所争议，这被称为形式存续力，也叫不可争力。所以形式存续力或不可争力并非从受通知之日开始，而是从法定的救济期限届满之日开始。同时，如果相对人或第三人没有如期履行具体行政行为所赋予的义务，行政机关可以对其强制执行，以达到义务被履行的状态，这被称为执行力。所以，执行力是从具体行政行为的义务履行期限届满之日起开始。 （2）实质存续力，也称不可变更力，是针对作出机关本身，即作出机关没有正当理由不得随意废弃自己已经作出的具体行政行为。实质存续力与形式存续力并无直接联系，因为形式存续力只是否定了法院或复议机关在救济期限届满之后废弃具体行政行为的可能，但并没有否定作出机关在救济期限届满之后废弃的可能。也就是说，作出机关的废弃不受法定救济期限的形式限制，而只受实质正当理由的限制。那么，实质存续力从何时产生？小编认为，既然是针对作出机关本身，应从作出之日即成立之日起产生。 （3）构成要件效力和确认效力是针对作出机关之外的其他国家机关（包括其他行政机关和法院）。前者是指其他国家机关要受具体行政行为的规制内容（或称具体行政行为的主文部分）的拘束，比如具体行政行为的合法性作为民事判决的先决问题。后者是指其他国家机关要受具体行政行为的规制内容基础的事实和法律认定（或称具体行政行为的理由部分）的拘束。构成要件效力和确认效力并非所有的具体行政行为都具备，对于前者，一般形成性的行为有，确认性的行为没有；对于后者，则一般没有，但法律另有规定的除外。小编认为，由于作出机关对其他国家机关并不负有送达的义务，所以构成要件效力和确认效力也应自具体行政行为作出之日即成立之日产生。 （三）受司法最终原则的限制，行政处罚的生效具有推定性、拟制性的特点。如处罚决定最终被生效司法裁决撤销或变更，则该裁决具有溯及力。 其实，人民法院生效判决的既判力也同样可能会被再审判决推翻，但不能因为可能会被推翻，而否认生效判决已经生效。 （四）行政处罚决定未送达，相对人通过其它渠道得知其内容后起诉，因此时处罚决定未生效，应裁定不予受理或驳回起诉。人民法院在审查非诉执行案件中，应重视对行政处罚决定的送达问题，对于行政机关未依法送达处罚决定的，应裁定不准予执行。 （五）行政机关未依法送达行政处罚决定的，行政处罚决定对相对人未生效，而非无效，或不成立。 （六）公告送达行政处罚决定时，应当在公告期满视为送达及生效，而非在公告时生效。