北京市第一中级人民法院

行政判决书

(2000)一中行初字第80号

原告开阳县金中镇寨子乡镇企业矿产经营部，住所地贵州省开阳县金中镇寨子村。法定代表人熊义益，经理。委托代理人王俊，北京市中仁律师事务所律师。委托代理人纪方，男，中矿东源经贸发展有限公司办公室主任。被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西坡区冠英国西区37号。法定代表人田凤山，部长。委托代理人曾绍金，男，中华人民共和国国土资源部开发司司长。委托代理人殷德仁，男，中华人民共和国国土资源部政策法规司处长。原告贵州省开阳县金中镇寨子乡镇企业矿产经营部(以下简称经营部)不服中华人民共和国国土资源部(以下简称国土资源部)行政复议决定，于2000年7月5日来院起诉，本院依法受理后，组成合议庭，于2000年8月21日、2000年9月18日公开开庭审理了本案。原告经营部的委托代理人王俊、纪方；被告国土资源部的委托代理人曾绍金、殷德仁到庭参加了诉讼。本案现已经审理终结。2000年3月16日，原告认为贵州省地质矿产厅(以下简称省地矿厅)违法向贵州省青利工贸公司(以下简称青利公司)颁发采矿许可证，并申请被告予以纠正。被告以省地矿厅2000年1月7日对原告作出的“关于退回开阳县金中镇寨子村乡镇矿产经营部申请划定矿区范围有关资料的通知”违反法定程序为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，于2000年6月15日作出国土资复决字[2000]第04号行政复议决定，撤销省地矿厅对原告作出的退回申请的通知，并责令省地矿厅于收到决定书之日起30日内依法重新作出具体行政行为。原告经营部诉称，其于1995年4月经过贵州省开阳县地质矿产局的批准，取得了当地寨子村白家坡磷矿采矿许可证，之后办理了用地、用电等手续，先后投入250万元，建立了4口矿井。当年12月，贵州省安顺地区行署矿管办给青利公司开阳上洋水磷矿颁发了采矿许可证，两证确定的矿区范围发生重叠，引起纠纷。1999年11月12日，省地矿厅以开阳县地矿局和安顺地区行署矿管办越权发放采矿许可证为由，撤销了两家企业的采矿许可证。同年11月18日，原告向省地矿厅提交“关于申请采矿权的报告”。省地矿厅于2000年1月3日在青利公司未提交国务院有关部门批准文件的情况下，违法向青利公司颁发了采矿许可证，并于同年1月7日以原告申请划定的矿区范围与青利公司的采矿许可证的矿区发生大范围重叠为由退回了其申请。为此，其于2000年3月14日向被告申请复议，要求被告纠正省地矿厅违法确认青利公司上洋水磷矿开采使用权一事、被告在受理其申请之后，未履行法定职责，审查其申请复议的具体行政行为是否合法，而是对省地矿厅作出的另一具体行政行为作出撤销的行政复议决定。被告未依职责针对其复议申请作出复议决定的行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条、第四条的有关规定，请法院依法撤销被告作出的国土资复决字[2000]第04号行政复议决定，撤销省地矿厅违法给青利公司颁发的采矿许可证，诉讼费由被告承担。被告国土资源部在法定期限内提交了答辩状，辩称：2000年3月16日，其收到原告与贵州省开阳县金中镇寨子乡的复议申请，复议申请事由是要求纠正贵州省地矿厅违法确认贵州省青利公司上洋水磷矿开采使用权一事。经过审查，该复议请求和事实不准确、不清楚、青利公司的上洋水磷矿与开阳县白家坡磷矿矿区发生重叠的事实是当地主管部门越权发证行为造成的，已经依法撤销。之后，青利公司和原告分别向省地矿厅在该争议的国家规划矿区申请开采权。省地矿厅经过审核为青利公司颁发了采矿许可证。原告并未依法取得采矿权，不是采矿权人，不存在其合法权益受到侵害的事实。但是，省地矿厅对原告要求划定矿区范围的申请予以退回的行为可能直接影响到原告采矿权的实现。因此，本部复议决定，撤销该退回通知行为，并责令被申请人在一定期限内受理原告的申请。现省地矿厅已经按照本部的决定，重新受理了原告的申请，故原告的权利没有受到侵害。因此，本部作出的行政复议决定合法有效、适当，请法院维持。同时其认为，开阳县白家坡磷矿成立于1995年4月27日，当时的采矿权人是白家坡磷矿。而原告是在1999年9月经工商行政部门注册登记的另一个企业法人，与开阳县白家坡磷矿的采矿权无关。原告享有依法申请划定矿区范围的权利，其只是向登记管理机关提出划定矿一区范围申请，并未取得采矿权，其不具有国家法律保护的开采矿产资源方面的合法权益。基于原告未曾取得该矿区的合法采矿权的事实，省地矿厅对青利公司颁发采矿许可证的审批登记、发证行为是否合法，应由其上级主管部门依据《中华人民共和国矿产资源法》及其配套法规进行审查认定。该发证行为没有直接涉及原告尚未取得的采矿权，未侵害原告的合法权益，原告要求本部纠正省地矿厅给青利公司发证的行为的主张不属于行政复议受案范围，请法院驳回原告的起诉。根据原告的起诉，被告的答辩，以及被诉的具体行政行为，本院在公开开庭审理时，确定本案审查的焦点内容为：被告在受理行政复议申请后确定的复议审查内容、应当履行的法定职责、法定复议程序，以及作出被诉行政复议决定认定的事实和法律依据。被告在法定期限内向本院提交了被诉行政行为的证据，原告也向本院提交了其认为侵犯其合法权益的证据，本院于2000年8月3日主持当事人双方进行证据交换。经过庭审质证，当事人双方对对方提交的证据发表了质辩意见。经过合议庭评议，本院对当事人提交的证据进行认证。被告提交的行政复议申请书，用以证明原告的复议申请中对省地矿厅退回其采矿权申请的通知不服的事实。原告在质证中以该复议申请书证明其向被告申请复议的内容。本院认为复议申请请求应为原告要求被告纠正省地矿厅违法确认青利公司上洋水磷矿开采使用权；被告提交的黔地发[1999]第120号文件是省地矿厅于1999年11月12日对安顺地区地矿局和开阳县地矿局作出的关于撤销安顺地区地矿局、开阳县地矿局对上洋水磷矿、白家坡磷矿所发采矿许可证的通知，该通知认定两地矿局分别于1995年4月27日、1995年12月18日颁发的黔安顺采证化字[1995]第031号和黔矿采证开阳字[1995]第008号(后变更为黔矿采证开阳更字[1997]第021号)采矿许可证所确定的矿区范围均在开阳磷矿区的国家规划矿区范围内，两地矿局的发证行为越权，依据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的规定，撤销上述两采矿许可证，证明青利公司上洋水磷矿和开阳县白家坡磷矿于1999年11月12日之后失去采矿权；共3页:被告提交的关于申请采矿权的报告、开阳县地矿局采矿权设置初审责任表，能够证明开阳县金中镇寨子村委会于1999年11月18日向省地矿厅申请划定采矿范围，由经营部在开阳县地矿局填写采矿权设置初审责任表，开阳县地矿局签署“同意按程序上报”的意见，确定的矿名为白家坡磷矿；被告提交的关于退回原告申请划定矿区范围有关资料的通知，是省地矿厅于2000年1月7日以原告申请的矿区范围与其2000年1月3日颁发给青利公司的采矿许可证的矿区范围发生大范围重叠为由，退回原告申请的行政决定。被告认为该退回通知可能影响了原告采矿权的实现，直接影响了原告合法权益的行使；被告提交的请求调查纠正省地矿厅错发白家坡磷矿采矿许可证的情况报告，是开阳县金中镇寨子村委会于2000年1月12日通过行政管理途径，向被告提出申诉的事实；被告提交的黔地矿通(2000)06号书证能够证明省地矿厅于被告作出复议决定之后，通知原告受理其申请的事实；被告提交的黔府专议[1998]57号贵州省人民政府专题会议纪要、国土资函[1998]238号关于开阳磷矿区资源调整方案的复函、黔矿采证开阳字[1995]第008号、黔矿采证开阳更字[1997]第021号采矿许可证、注册号5201211200164企业法人营业执照、黔乡企开阳字第00111号企业登记证书，以及原告提交的计国土[1990]706号关于将开阳磷矿矿区列为国家规划矿区的通知、中央机构编制委员会办公室关于解释重要矿产资源管理有关问题的复函、黔地发[1981]36号和黔地发[1998]58号省地矿厅关于建立签署矿权设置情况说明制度的通知及补充通知、申请书、开阳县地质矿产局和贵阳市地质矿产局出具的书证，因被告在行政复议决定中未对原告申请纠正省地矿厅为青利公司颁发采矿许可证的行为作出明确的回答，该部分证据不作为认定本案事实的依据。经公开开庭审理，本院根据有效证据认定以下事实：1999年11月12日省地矿厅对安顺地区地矿局和开阳县地矿局所发采矿许可证作出撤销通知。该通知认定两地矿局分别于1995年4月27日、1995年12月18日颁发的黔安顺采证化字[1995]第031号和黔矿采证开阳字[1995]第008号(后变更为黔矿采证开阳更字[1997]第021号)采矿许可证所确定的矿区范围均在开阳磷矿区的国家规划矿区范围内，两地矿局的发证行为越权，依据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的规定，撤销上述两采矿许可证。1999年11月18日，开阳县金中镇寨子村委会向省地矿厅申请划定采矿范围。原告在开阳县地矿局填写采矿权设置初审责任表，开阳县地矿局签署“同意按程序上报”的意见，确定的矿名为白家坡磷矿。随后，原告向省地矿厅申请划定开阳县金中镇寨子村白家坡地段磷矿的开采权。省地矿厅于2000年1月7日以原告申请的矿区范围与其2000年1月3日颁发给青利公司的采矿许可证的矿区范围发生大范围重叠，退回了原告的申请。原告与当地村委会共同于2000年1月20向被告申请，要求被告纠正省地矿厅2000年1月3日违法确认青利公司上洋水磷矿开采使用权。被告立案后，确定原告复议申请内容为纠正被申请人违法发证行为。被告经过复议审查，认为省地矿厅在处理原告采矿权申请作出具体行政行为时违反法定程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，于2000年6月15日作出行政复议决定，撤销省地矿厅作出的关于退回开阳县金中镇寨子乡镇企业矿产经营部申请划定矿区范围有关资料的通知。本院认为，矿产资源属于国家所有，被告根据国务院的授权，代表国家对矿产资源依法实施统一管理，各地区人民政府的地质矿产主管部门依法主管辖区内的矿产资源勘察、开发的监督管理工作。申请矿产资源勘查、开采权的，国家法律规定申请人必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权后，办理相关的登记手续。因此，申请探矿权、采矿权是取得探矿权、采矿权许可证的前提条件，行政主管机关应当对探矿权、采矿权申请人的申请能否得到准许，作出直接明确的决定。申请人对行政主管机关作出的是否准许的行政决定认为其合法权益受到侵害的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》行政救济程序解决。申请行政复议是公民、法人或其他组织的权利，行政救济程序解决行政争议是行政复议机关的法定职责。行政复议机关在接到复议申请后，应当依照法定的程序，对属于法定行政复议范围的申请予以立案，并审查被申请复议的行政行为是否合法与适当，从而依法作出行政复议决定。本案原告认为其与青利公司在同一时期向当地省地矿厅申请采矿权，而且其已经投入了大量资金用于开发，省地矿厅只为青利公司颁发了采矿权许可证的行为侵害了其合法权益，向被告申请行政复议。被告在受理原告的复议申请后，应当依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，对原告提出的复议申请内容、理由作出有针对性的行政复议决定。而本案被告在确定了原告复议申请的内容后，在国土资复决字[2000]第04号行政复议决定中，未围绕确定的复议申请内容及请求进行明确的回答，而是针对另一未提起行政复议的行政行为进行审查，并予撤销的决定，不属于本案审查内容，本院不予评述。因被诉的复议决定未实际履行法定行政复议职责，被告应当继续审查被申请的行政行为是否合法，并作出相应的行政复议决定。原告在诉讼中所争议的白家坡磷矿的采矿权，属于自然资源管理范畴。省地矿厅为青利公司颁发采矿许可证的行为是否侵犯其合法权益，应当由被告在继续作出的行政复议决定中明确。原告要求法院一并审查该颁发采矿许可证的行政行为的诉讼请求，没有事实依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条及最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：一、责令被告中华人民共和国国土资源部于本判决生效后60日内对原告开阳县金中镇寨子乡镇企业矿产经营部2000年1月20日申请行政复议的请求事项依法作出行政复议决定；二、驳回原告开阳县金中镇寨子乡镇企业矿产经营部的其他诉讼请求。案件受理费八十元，由被告中华人民共和国国土资源部负担(于本判决生效后七日内交纳)。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。共3页:审判长饶亚东审判员吴月代理审判员梁菲二○○○年十月九日书记员王瑞