导言

改革开放以来，随着我国现代化建设步伐加快，城市的结构和功能日趋多样化，出现了人口膨胀、环境污染、交通拥挤、居住环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、建筑、生活设施等高度密集，以及与之俱来的各种利益需求的矛盾，给城市管理工作带来了诸多难题。相比之下，我国的城市管理行政执法体制却存在着种种弊端，与依法行政的要求不相适应。

一是行政执法队伍过多过滥。受传统的计划经济影响，长期以来我国城市管理领域存在着城建监察、城管监察、规划监察、市容监察、绿化监察、市政监察、环境监理、交通管理、工商管理等十几支执法队伍，五花八门，上下重叠，队伍臃肿，“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，“扰民”、“伤民”现象屡见不鲜。

二是执法力量分散，效率低下。从市到区、街道甚至居委会都存在着执法队伍，不能形成合力，管理不见效，难长效，事倍功半。同时各执法队伍的职权划分不清，交叉重叠，一条马路多家管，一起违章多家罚。“大盖帽多对于行政相对人行使权利非常不利，有时需要向若干个行政管理部门请求权利，其权利难以得到保护。有时，被侵害的相对一方当事人请求行政机关保护其人身权或财产权，而若干个行政部门都有可能以权力交叉为由，一推了之”。

三是基层执法力量不足，管理不到位。由于执法力量主要集中在市、区两级，而城市管理的主要任务和工作难点又在街道，街道又没有执法主体资格，形成“有权管的看不见，看得见的无权管”，许多管理工作无法落实到位。

四是执法与利益挂钩，变成谋利手段。由于多年来行政机关的行政执法权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法当成本部门谋取不当利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情“踢皮球”，造成重复处罚，形成管理“真空”，甚至滋生腐败。

针对上述问题，各地在城市管理执法体制上进行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政执法模式。主要有联合执法、委托执法、巡警执法、相对集中行政处罚权等。这些执法模式为强化城市管理，提升城市管理水平，积累了经验。

笔者1991年即在江苏省扬州市从事城市管理相关工作。从1993年开始，扬州市政府就不断探索加大城市管理工作的力度。初期，通过组建公安巡警支队，扩大其工作职责，以加大市容管理的力度。1997年底，又采取“建管合一”的做法，成立了城市管理联合执法总队。1998年7月，市四套班子召开联席会议，专题研究城市管理工作，决定组建城市管理监察支队，将涉及城市管理的执法队伍和执法人员集中起来，实行统一领导、统一管理、统一指挥、集中执法，以解决多头执法、分散执法、难以形成合力的状况。2000年12月28日，国务院法制办公室(以下简称国务院法制办)复函批准在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作，扬州有幸成为江苏省首批获准试点的城市之一。随着岁月的流逝，相对集中行政处罚权现已上升为法律制度并广泛存在和普遍应用于全国大中城市的城市管理领域。有学者认为它是“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。还有的认为“它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”。由于工作关系，笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，并进而对其进行了深入探究，发现并不如此。

本文试图围绕相对集中行政处罚权的产生背景、具体做法，探讨这一制度存在的理论与实践问题，提出在当前条件下加强和改善城市管理行政执法的一些初步思考。

一、相对集中行政处罚权制度的概念、基本做法与成效

(一)相对集中行政处罚权制度的概念

关于相对集中行政处罚权的概念，理论界、执法界的看法基本上是一致的，即“相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权”。

相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)所首先规定的。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为了积极、稳妥地实施《行政处罚法》的这一规定，《国务院关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》(国发[1996]13号)进一步明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第16条的规定概括为相对集中行政处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。

1、相对集中行政处罚权制度的构成要件

根据《行政处罚法》第16条规定，相对集中行政处罚权制度应当由以下四个方面要件构成：

(1)行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关。行政处罚权是一项重要的行政权力，是政府籍以管理国家和社会的重要手段。根据《行政处罚法》规定，在我国，除行政机关和法律、法规授权的组织可以成为行政处罚主体之外，其他任何组织都不能成为行使行政处罚权的主体。《行政处罚法》第16条规定的是“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。因而集中行使行政处罚权的主体只能是国家行政机关，而不能是除此之外的任何其他组织。

(2)集中行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得。在我国，哪一类、哪一级行政机关行使哪一些职权是由法律明文规定的。相对集中行政处罚权涉及到法定职能的重新调整和配置，必然要有严格的法律依据和程序规制。否则，行使相对集中行政处罚权的机关就无从取得行政处罚权。《行政处罚法》第16条对相对集中行政处罚权的法律途径和程序作了明确的规定，即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。此处的“决定”就是一种法律程序。一个行政机关只有通过有权机关的“决定”，才有可能取得相关行政机关的行政处罚权，从而实现行政处罚权的集中。

(3)只能是相对集中，而非绝对集中。新华词典解释“相对”这个词“是属于哲学范畴，与绝对相对，是有条件的、暂时的、有限的”。正确理解“相对集中”的内涵，务必要搞清什么是当前城市管理中“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民”的问题。笔者认为，这类问题无非是无证商贩随意摆摊设点、车辆乱停乱放、随意张贴小广告、支棚搭架、乱吐乱扔乱倒、乱搭乱建等等，是管也管不尽的城市问题的疑难杂症，是常见病、多发病。解决上述这些问题并非没有行政主管部门，而是因为主管部门太多，或者是人手少，或者是无经济效益，或者是认为“这是小问题”，而不愿管、不想管。譬如在人行道上支棚搭架摆摊设点经营，这样一件“小事”，就涉及到众多的行政管理部门，占道了市政、公安交警应该管，乱搭乱建了规划部门应该管，垃圾乱扔了市容卫生部门应该管，无照经营工商部门应该管……不一而足。最后的结果是大家都应该管，大家都不去管。而将解决这类问题的行政处罚权集中起来交由一个部门去处理，显然是可行的、必要的。同时，这种集中也以“相对”为前提，不是绝对的、全部的集中。由一个行政机关包揽全部行政处罚职能，不仅没有理论依据，实践上也行不通。

(4)集中的只是行政处罚权。根据行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权、收费权、处罚权、监督权、指导权、强制权等。“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是行政处罚权的集中，而非行政许可权、收费权等其他行政管理权的集中。

应当注意的是，行政检查权在行政管理权的内容构成上并不是一项独立的权力，它是附属于行政管理各项权力的。检查权的行使是审批权或处罚权实现的必要手段。行政处罚权集中之后，其附属的行政检查权也必然随之转移。

2、相对集中行政处罚权制度的产生和发展

众所周知，我国现行行政管理体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期。长期以来，由于行政管理体制改革和政府职能转变尚未完全到位，政府管了大量不该管、管不了、也管不好的事，而该管的事又没有去管或者没有管好，政府权力的运作与实行经济体制改革、发展社会主义市场经济的形势严重不相适应，行政管理的成本很高，效率很低。受此体制和旧的观念的局限，在以往的立法工作中，存在不少弊端。其中一个突出的表现，就是立法过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都要明确由政府某一个具体部