行政处罚法规定了国务院部、委员会以及省、自治区、直辖市人民政府、省会市所在地的市人民政府、国务院批准的较大的市人民政府制定的规章设定行政处罚的权限。一是可以在法律、法规的规定行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，这不属于设定权，这一原理与行政法规不得超越法律所作出的规定相同;二是对尚未制定法律行政法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告以及一定数量罚款的行政处罚。

目前，规范我国社会主义市场经济的法律体系已经初步形成，尤其是规范经营活动的法律、法规比较完备，所以规章规范的行政管理秩序应当主要集中在非经济活动领域，如城市管理、集贸市场和公共场所秩序等方面管理。在这方面，行政处罚法规定对违反行政管理秩序的行为，允许规章设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。从处罚的种类上，只有处罚较轻的警告，以及一定数量的罚款的行政处罚。可以说，对于规章的行政处罚设定权给予了极严格的限制。规章能设定多大数量的罚款，行政处罚法授权国务院和地方人大常委会规定。在具体作法上，对于部、委规章，国务院可以制定一个行政法规，根据各部门的情况对规章设定罚款的限额作出统一的规定;也可以对某些部委规章设定的罚款数额超越过限额的事项另行作出规定。对于地方规章，地方人大常委会应当根据本省内的情况制定地方性法规对地方政府规章设定罚款行政处罚的限额作出统一的规定。超过所规定的罚款限额的地方政府规章应当报请地方人大常委会制定地方性法规。如果国务院部、委员会在管理工作中，制定规章设定警告和一定数量罚款的行政处罚感到手段不够，不能有效地实施行政管理，设定行政处罚需要超越上述的限定。比如，要规定吊销执照的行政处罚，那么就要由国务院制定行政法规;同理，在地方，则要由地方人大常委会制定地方性法规。

目前，规章设定了许多行政处罚，在起草过程中，各方面意见多的也是针对规章。规章能否设定行政处罚，就成了一个难解的结。一种意见是，规章只能根据法律、法规，规定实施处罚的具体标准，法律、法规未作规定的，规章不能设定行政处罚;另一种意见是，除法律、法规外，规章也应允许创设某些行政处罚，否则，会给行政管理工作带来困难。

其次，如果规章可以设定行政处罚，又可以设定哪些行政处罚?这又是一个难解的结。对此，各方面意见分歧很大。许多同志提出，由于规章制定程序较为简单，不够规范，又缺乏必要的监督，出现了一些问题。因此建议，对规章设定行政处罚的权力要从严掌握，设定权不宜过大。从目前情况看，规章作出行政处罚规定的有三种情况：第一，法律、行政法规对违法行为规定了行政处罚，规章在这些规定的条件、范围内作出了具体规定。这不属于创设权，应允许规章作出具体规定。第二，法律、行政法规对违法行为作出了行政处罚，规章在法律、法规规定的行政处罚之外又增加了新的行政处罚种类或者扩大了行政处罚的限度。这是违法的，规章的规定是与法律、行政法规相抵触的，是无效的。

第三，法律、行政法规对某项工作没有作出规定，规章对此进行规范，并规定了相应的行政处罚，这种情况是大量的。

大家普遍认为对于前面所讲的第三种由规章创设的行政处罚，行政处罚法可以允许规章在法律、法规尚未作出行政处罚规定的情况下，可以设定行政处罚，但应有严格限制。

对人身罚和行为罚规章不能创设。只可以设定警告或者一定数量的罚款处罚;但是对于罚款数额规定在哪一水平，意见很不一致。曾经考虑规定，规章可以设定警告及对公民五十元以下、对法人或者其他组织一千元以下罚款的行政处罚。有的同志指出，这样实际是取消了规章对行政处罚的设定权，建议数额增大十倍。对此又有同志提出，如果规定规章可以对公民设定五百元罚款行政处罚，就意味着不经过权利机关，一个部长或者一个市长就可以剥夺一个公民一个多月的合法劳动所得，行政机关能否有这样大的权利?认为赋予规章较大数额罚款的设定权，不仅法理上难于自圆其说，实践上也是后患无穷。有的同与提出，由于行政处罚涉及面广，情况复杂，很难规定一个罚款的具体数额，建议不作具体规定，对此也有不同意见，认为不规定具体数额，极易造成立法的随意性，不利于规范行政处罚;规章设定的罚款数额不能规定过高，立法应逐步引导于较重的行政处罚必须通过法律、行政法规加以规范;同时针对个人与法人不同的处罚对象，规定不同的具体标准。

经过反复研究，考虑到我国的立法体制赋予国务院部、委和省级政府以及省会市、较大市政府有制定规章的权力，在目前工作中，规章也确实有着一定的作用，从目前实际出发，允许规章有限的行政处罚设定权是比较合适的。从实际情况看，行政管理涉及社会生活各个方面，我国当前又处于改革开放中，某些领域一时还难以制定法律、法规，行政机关相当多的管理工作还是依据规章进行的。完全不许规章设定行政处罚，不大现实。同时，对规章设定行政处罚的权限要从严掌握，不宜过大。如果规章可以设定的行政处罚范围过宽，不符合法制原则，弊病也较大。所以对规章的设定权也应当限制，必要时规章可以设定较轻种类的行政处罚。那么，有些需要给予较重行政处罚的，怎么办?从全国来讲，可以制定行政法规，从地方来讲，可以制定地方性法规。这样会不会影响及时制定?

制定的时间会长一些，但是由于涉及公民权利，在全国由国务院制定，在地方由权力机关讨论制定，是有好处的;其中关系重大、不及时解决会有问题的，只是极少数，何况我们也已经有了一些针对特殊紧急情况的法律、行政法规。如果有比较紧急的问题，国务院和地方人大也会抓紧解决的，如果不是这样紧急的问题，制定的时间长点，慎重点，不会有多大问题。

根据以上考虑，行政处罚法规定了国务院部、委员会制定的规章在尚未制定法律、行政法规的前提下，对公民违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的具体限额由国务院规定。需要说明的是这里的行政管理秩序主要是行政机关职权范围内的非经营性的活动，是指公民和组织的活动不具有经济目的活动，说得通俗些，就是公民组织的活动不是为了赚钱，比如随地吐痰、乱扔烟关，开车闯红灯、门前三包等，规章可以设定警告或者罚款的行政处罚。关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》向八届人民代表大会第四次会议的说明，着重地说明了这点，在经济领域，法律、行政法规已经基本具备，目前规章应主要在非经济的行政管理中以及城市行政管理中作出某些规定，设定警告或者罚款的行政处罚。

在规章设定行政处罚的问题上，还应当明确这样一个思想，即行政处罚本身就是对轻微的违法行为的处罚，对重大的违法行为是要追究刑事责任的，所以规章所要解决行政管理工作中的违法行为，应当说大多是比较轻微的违法行为，应以警告为主，即使需要处以罚款，也应是数量有限的。目前，应当说对规章设定行政处罚的规定并不是令人满意的，体现了这种规定只是权宜之计，随着法制的不断完善，规章设定行政处罚的权力应当是逐步消亡的。