一、民办非企业单位破产原因探析

民办非企业单位同企业一样，作为我国社会经济的重要参与者，在发展过程中均会受到外部因素和内部因素的双重影响，而导致企业出现资不抵债或明显缺乏清偿能力最终走向破产清算的原因也会发生在民办非企业单位之中。就汽车部件公司破产清算案中，导致该公司出现资不抵债破产清算的原因基本可以归纳为两个：

从外部因素看，该公司大量向银行举债，高额的融资成本导致公司流动资金紧张，无法正常运转；

从内部因素看，该公司的法定代表人（也是该公司的控股股东和实际控制人）个人经营管理不善、制度落后，加之个人有赌博等恶习，负面因素综合爆发导致资不抵债，债权人向法院申请其破产清算。这也是我国企业破产特别是中小企业破产的普遍原因。作为利用非国有资产举办的非营利性社会组织，民办非企业单位出现破产的原因既包括外部因素，也包括内部因素，是多种因素共同作用的结果：

（一）外部因素

1、国家法律法规不健全，政策扶持力度不足，部分民办非企业单位在发展过程中缺乏有力支撑

纵观我国民办非企业单位的发展现状，在法律法规层面明显缺乏针对性的法律规范。有学者甚至认为目前我国民办非企业单位发展与管理中出现的问题大部分都与法律法规不健全不配套有直接的关系，已经成为阻碍民办非企业单位发展的瓶颈。非营利组织的非营利性与政府的支持力度存在某种程度的正比关系，国家对民办非企业单位的扶持力度还不够有力，政府职能转移、购买服务的财政预算制度还没有真正建立，购买服务的事项范围还比较有限。这是我国民办非企业单位发展过程中不可忽视的政策短板。

2、市场经济冲击，部分民办非企业单位的产品和服务无法满足市场需求

随着市场经济的不断发展，非营利性质的民办非企业单位不仅存在同行业单位的竞争，最关键的还要面临社会同行业同类型企业的冲击。由于民办非企业单位的非营利性和公益性的特殊性质，其在资金实力、市场运作、规范管理方面均与同行业社会企业存在不小的差距，由此导致了其产品和服务无法达到一个很高的水平。市场经济是讲求利益最大化的经济，是优胜劣汰的经济，市场理所当然的会选择具有高性价比的产品和服务。因此部分民办非企业单位缺乏足够的竞争力，长此以往不适应社会发展又缺乏创新能力导致不得不退出市场。

3、融资成本增加，流动资金缺乏，资金周转不畅，资金链断裂

在当今的社会经济发展过程中，拥有足够的流动资金是企业能否发展壮大甚至能否生存下去的关键。民办非企业单位作为社会经济的参与者，当然也不例外。民办非企业单位资金来源单一，物力、财力偏弱，绝大部分民办非企业单位的收入来源是服务收入，极少涉及政府拨款和社会捐助。总是将资金用于再发展、再投资，扩大规模。这就必然会产生向银行等金融机构申请贷款，而银行等金融机构高额的贷款利息导致融资成本增加，一旦市场出现风吹草动，无法按期支付银行贷款利息，长此以往恶性循环导致资金链断裂，最终走向破产清算退出市场的结果。

（二）内部因素

1、内部管理不善，缺乏吸引人才和占领市场的创新能力

民办非企业单位作为社会组织之一，往往在组织架构和人员构成上不像公司那么规范，管理思路和制度构建也不像公司那么清晰。部分民办非企业单位就可能因为长时间发展缓慢或者停滞不前，加之内部管理缺乏科学决策与指导，直接导致单位无法吸引社会上优秀人才，同时市场被同行业的其他市场主体逐渐占领，这就必然导致其在市场经济中优胜劣汰，最终走向破产清算。

2、负责人个人好恶，事业心、责任心不强

一个企业特别是中小型民营企业，负责人的能力、个人喜好、事业心强弱，直接关系到这个企业的发展及未来走向，对于民办非企业单位也不例外，甚至有过之而无不及。一个民办非企业单位的负责人如果对本单位事业抱着事不关己、漠不关心的态度，或者负责人本人存在不良嗜好，都会严重阻碍该单位健康发展，恶性循环资不抵债就可能走向破产清算。

通过分析了解民办非企业单位出现破产的原因，有助于我们对症下药，制定符合实际的民办非企业单位破产清算制度，增加制度的可操作性，帮助民办非企业单位规范有序退出市场。

二、我国民办非企业单位破产清算现状

（一）立法现状

民办非企业单位虽然是我国社会组织的重要组成部分，但法律法规对于这部分社会主体的规定却屈指可数，更不必说关于民办非企业单位的破产清算制度规定。就现行法律法规规定来看，与其有关的法律法规主要有：《公司法》及其司法解释；《企业破产法》及其司法解释；《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。上述规定对我国民办非企业单位破产清算、合理合法退出市场有一定的参考和指导作用，但对于民办非企业单位的特殊性方面却无章可循。有必要制定或增加关于民办非企业单位破产清算个性条款的规定，以适应民办非企业单位规范有序退出市场的实际需要。

（二）司法现状

根据最高人民法院的统计数据表明，自2006年以来，破产案件已连续七年下降。2006年全国法院受理的破产案件共4253件，2007年为3817件，2008年为3139件，2009年为3128件，2010年、2011年为2000多件，2012年为2100多件。但同时，全国通过各种渠道退出市场的企业数量却从2006年的67.2万家上升至2012年的77.9万家。可见，大量企业尚未经过破产程序退出市场。而这其中，官方并未公布法院受理案件中民办非企业单位破产清算案件占据的数量。但就目前查阅的资料和了解的情况而言，目前我国的民办非企业单位退出市场多是政策性退出，自行解散清算或政府指导清算，人民法院受理民办非企业单位破产清算的案件少之又少。我们认为究其原因还是民办非企业单位破产清算缺乏专门的法律规范和指引。

三、我国民办非企业单位破产清算制度与企业破产清算制度比较

相比较我国民办非企业单位破产清算制度，我国企业破产清算制度经过三十多年的发展和完善，特别是2007年施行《企业破产法》后，逐渐形成了较为系统的操作规范，加之多年的企业破产司法实践，我国企业破产清算制度趋于成熟。将我国民办非企业单位破产清算制度与企业破产清算制度进行横向比较，有助于指导建立、完善民办非企业单位破产清算制度。

（一）从申请主体来看：

破产清算案件是被动受理型案件，不告不理，必须由申请人向有管辖权的人民法院申请破产，法院才有可能启动破产清算程序。就企业破产清算而言，根据《企业破产法》第七条的规定：“债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。”申请企业破产的主体可以是符合条件的债务人、也可以是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是负有清算义务的人。反观民办非企业单位，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十六条仅规定了民办非企业单位自行清算，民办非企业单位如果出现资不抵债，由谁来申请破产清算没有明确规定。虽然《企业破产法》第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”但民办非企业单位一旦出现资不抵债或明显缺乏清偿能力，由谁来向法院提出申请，放宽受理条件还是从严掌握，需要根据其特殊性质来进行界定。

（二）“人”的处理

企业破产清算案件中关于“人”的处理，通常来讲主要涉及到破产企业职工的安置。根据《企业破产法》第四十八条第二款的规定：“债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。”第一百一十三条规定“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”作为清偿破产费用和公益债务后的第一清偿顺位，给予优先保障。但由于民办非企业单位的特殊属性，其在破产清算中“人”的处理不仅包括自身员工的安置，还包括经营对象、客户的安置，如民办学校开办过程中出现破产，学校学生如何妥善安置也是重中之重。对于员工的安置，是否能够直接适用《企业破产法》的规定，而对于民办非企业单位而言，需要安置的经营对象、客户如何安置，是计算成债权债务来申报债权还是通过其他途径妥善安置。

（三）资产的处理

《企业破产法》第一百一十条规定：“管理人应当及时拟定破产财产变价方案，提交债权人会议讨论。管理人应当按照债权人会议通过的或者人民法院依照本法第六十五条第一款规定裁定的破产财产变价方案，适时变价出售破产财产。”第一百一十二条规定：“变价出售破产财产应当通过拍卖进行。但是，债权人会议另有决议的除外。破产企业可以全部或者部分变价出售。企业变价出售时，可以将其中的无形资产和其他财产单独变价出售。按照国家规定不能拍卖或者限制转让的财产，应当按照国家规定的方式处理。”破产企业的资产在法院选定破产管理人后，由破产管理人接管，管理人要依法委托中介机构进行清点评估并拟定资产处置方案，在债权人会议上通过资产处置方案，再将破产企业资产通过交易中心挂牌出售，变现价值在债权人之间进行分配。而民办非企业单位的资产组成则较为复杂，它既包括举办者自行投入的财产、国家政策性扶持发放的拨款、社会赠予捐助财产、经营过程中的经济回报等等。在对民办非企业单位破产清算过程中，是否根据资产性质区别对待以及如何处置不同性质的资产，有待规范。

（四）债权债务的处理

债权债务的处理是破产清算程序中的重要一环。《企业破产法》第四十六条规定：“人民法院受理破产案件后，债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。劳动债权由管理人记入债权表并予以公示。”管理人对已知债权人发通知告知其前来申报债权，对于未知债权人，给予一定期限的债权申报期，管理人接受申报后，对申报人提交的债权证据资料进行审核，审核后提交债权人会议确认，再提交人民法院最终裁定确认。申报债权的清偿顺序也作了严格的规定和限制，《企业破产法》第一百三十七条规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：

（一）破产人所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用；

（二）破产人所欠税款；

（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。本条第一款第（一）项所称职工工资不包括破产企业的董事、经理和其他负责人的工资。”对于对外债权的处理，管理人代为行使权利，对外依法以管理人的名义清收债权。而民办非企业单位作为非营利性的社会组织，虽然不以盈利为目的，不大量的进行市场经营活动，但其在运行过程中必然会产生经济交往，由此产生债权债务关系，对于民办非企业单位破产清算中的债权债务，其对外债权债务不仅仅是单纯的经济往来，更多的是基于人身关系产生的债权债务关系，如：民办学校的学费、民办医院的医疗费、民办养老院的养老服务费等等。能否按照《企业破产法》关于分配顺序的规定，将它们一并纳入普通破产债权进行处理，还是作为优先债权予以保障，值得商榷。

综上所述，民办非企业破产清算制度还不是特别完整，还缺乏一定专门法律指导。但每年国家都在对制读的内容不断进行修改和完善。所以对于民办非企业破产的清算可以先参考比较成熟的企业破产法。以上内容相对较多，可以咨询阅读，更多知识可以登录律聊网进行咨询。